Tipos de contratos en la Administración Pública

Hablar de contratación pública es hablar del mecanismo jurídico y económico mediante el cual las Administraciones satisfacen necesidades colectivas. Carreteras, hospitales, colegios, servicios de limpieza, suministros de material sanitario, gestión de residuos o mantenimiento de sistemas informáticos: todo pasa por un contrato administrativo.

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que transpone las directivas europeas en materia de contratación, regula con detalle cómo deben celebrarse y ejecutarse estos contratos.

El objetivo es doble: garantizar el interés general mediante el uso eficiente de los recursos públicos y, al mismo tiempo, fomentar la transparencia, la libre concurrencia y la igualdad de oportunidades entre empresas. Sin embargo, la tipología de contratos no siempre resulta clara. A menudo las empresas dudan entre si un contrato debe calificarse como de obras, de servicios o de suministro. La respuesta no es menor: la clasificación determina los requisitos de solvencia, el procedimiento de adjudicación, las garantías a constituir y el régimen jurídico aplicable.

En este artículo realizamos un recorrido exhaustivo por los tipos de contratos en la Administración Pública, analizando su base legal, sus características esenciales, ejemplos prácticos y sus efectos para las empresas que aspiran a convertirse en contratistas públicos.

La LCSP de 2017 constituye la norma básica que regula la contratación pública en España, aunque convive con normativa autonómica y con las directivas comunitarias, principalmente la Directiva 2014/24/UE.

Principios rectores

El artículo 1 de la LCSP fija los principios esenciales:

• Libertad de acceso a las licitaciones.
• Publicidad y transparencia de los procedimientos.
• No discriminación e igualdad de trato entre los licitadores.
• Eficiencia en la utilización de fondos públicos.

Sujetos contratantes

No solo contratan las Administraciones en sentido estricto (Estado, comunidades autónomas, entidades locales). También se consideran poderes adjudicadores a otros entes del sector público, como organismos autónomos, universidades públicas o determinadas sociedades mercantiles con capital público.

Contratos administrativos vs. contratos privados

La LCSP distingue entre contratos administrativos típicos y contratos privados celebrados por entes del sector público. Los primeros se rigen por el Derecho Administrativo en su preparación y adjudicación, y por normas administrativas y civiles en su ejecución. Los segundos, en cambio, se rigen en general por el Derecho Privado, aunque siguen procedimientos de adjudicación sujetos a la LCSP.

La LCSP identifica varios contratos típicos que constituyen el núcleo de la contratación pública:

• Contratos de obras.
• Contratos de concesión de obras.
• Contratos de concesión de servicios.
• Contratos de suministro.
• Contratos de servicios.

A estos se añaden:

• Contratos mixtos: combinan prestaciones de distinta naturaleza, como construcción y gestión de una instalación.
• Contratos menores: simplificación para importes reducidos (≤ 40.000 € en obras y ≤ 15.000 € en servicios y suministros).
• Contratos sujetos a regulación armonizada (SARA): superan umbrales fijados por la UE y exigen mayor publicidad y control.

Esta clasificación no es solo teórica: cada categoría implica diferentes requisitos de solvencia, modalidades de licitación y responsabilidades.

El contrato de obras es, probablemente, el más visible en la contratación pública.

Definición
Según la LCSP, tiene por objeto la construcción, reforma, reparación, conservación o demolición de bienes inmuebles, así como la realización de obras que modifiquen físicamente un terreno o edificación.

Características

• Exige la existencia de un proyecto técnico aprobado previamente.
• Precisa dirección facultativa de la obra.
• Requiere garantía definitiva (generalmente del 5 % del precio de adjudicación).
• Está sometido a controles de calidad, seguridad y medioambientales.

Ejemplos prácticos

• Construcción de un hospital público en Vigo.
• Rehabilitación de un puente histórico.
• Urbanización de una zona industrial promovida por un ayuntamiento.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha resaltado en numerosas sentencias la importancia del cumplimiento de plazos. Un retraso injustificado puede dar lugar a penalidades o incluso a la resolución del contrato.

Estos contratos son fundamentales para el funcionamiento cotidiano de la Administración.

Definición
Tienen por objeto la adquisición, arrendamiento financiero o arrendamiento con o sin opción de compra de bienes muebles. Incluyen también los contratos de fabricación en los que la Administración proporciona especificaciones técnicas para producir un bien.

Características

• Suelen tener plazos de ejecución más breves que las obras.
• Incluyen cláusulas de calidad y garantías sobre los productos.
• Pueden formalizarse mediante acuerdos marco o sistemas dinámicos de adquisición.

Ejemplos

• Compra de equipamiento médico para un hospital público.
• Adquisición de uniformes para la policía local.
• Arrendamiento de vehículos para un servicio de emergencias.

Los contratos de suministro son especialmente atractivos para las pymes, dado que permiten participar en lotes de menor cuantía.

El contrato de servicios es uno de los más amplios y heterogéneos.

Definición
Tiene por objeto prestaciones de hacer dirigidas a la Administración o al ciudadano, sin que impliquen la ejecución de una obra ni la entrega de un bien específico.

Exclusiones
Quedan fuera los servicios que supongan ejercicio de autoridad pública (ejemplo: resoluciones administrativas o funciones jurisdiccionales).

Ejemplos

• Servicios de limpieza de edificios públicos.
• Mantenimiento de software y sistemas informáticos.
• Asesoría jurídica o consultoría económica.
• Atención telefónica a la ciudadanía.

El contrato de servicios ha sido objeto de debate por su impacto laboral. En sectores como la limpieza o la seguridad, las empresas subcontratadas a menudo presentan condiciones laborales precarias, lo que ha obligado al legislador a introducir cláusulas sociales y de sostenibilidad.

Las concesiones representan un modelo de colaboración público-privada.

Concesión de obras
El contratista se obliga a ejecutar una obra y a explotarla, asumiendo el riesgo operacional. Se remunera mediante la explotación de la obra (peajes, tarifas de uso). Ejemplo: autopistas de peaje, aparcamientos subterráneos.

Concesión de servicios
El contratista asume la gestión de un servicio de titularidad pública a cambio de tarifas abonadas por los usuarios o de una combinación de tarifas y aportación pública. Ejemplo: transporte urbano, gestión de un teatro municipal, servicios deportivos.

Distribución de riesgos
La LCSP exige que el contratista soporte de forma efectiva el riesgo de explotación. No puede garantizarse al concesionario una rentabilidad asegurada, pues ello desnaturalizaría la figura.

Son contratos de gran envergadura, que suelen requerir UTEs (Uniones Temporales de Empresas) y altas exigencias de solvencia técnica y financiera.

No todos los contratos encajan perfectamente en una categoría.

Contratos mixtos
Se dan cuando concurren prestaciones de distinta naturaleza. La LCSP ordena clasificarlos en función de la prestación principal.

Ejemplo: construcción de un centro cultural y su posterior explotación durante 20 años. Aunque incluye obra y servicio, se considera concesión de servicios si el objeto principal es la gestión.

Contratos especiales
La LCSP admite contratos no previstos expresamente, siempre que respondan a necesidades públicas legítimas. Entre ellos, destacan los contratos de colaboración público-privada, diseñados para proyectos innovadores.

La problemática principal es la calificación del contrato, ya que de ella depende el procedimiento de adjudicación y el régimen jurídico aplicable.

Conocer los tipos de contratos no es un ejercicio teórico: es una necesidad estratégica para cualquier empresa que aspire a contratar con la Administración.

Oportunidades

• Los contratos de suministro y de servicios suelen ser más accesibles para pymes.
• Las concesiones ofrecen grandes oportunidades a empresas con capacidad financiera y experiencia en gestión.
• Los contratos menores permiten iniciarse en la contratación pública.

Riesgos

• Los contratos de obras y concesiones implican elevados compromisos financieros y garantías.
• El incumplimiento de plazos o calidades puede acarrear penalidades importantes.

Estrategias

• Formar UTEs para afrontar contratos de gran envergadura.
• Especializarse en nichos concretos (mantenimiento informático, estudios técnicos, formación).
• Preparar una acreditación sólida de solvencia técnica y económica, clave en la adjudicación.

Los tipos de contratos en la Administración Pública constituyen la arquitectura jurídica de la contratación pública. La LCSP ofrece un marco detallado que clasifica los contratos en función de su objeto, delimitando sus características, requisitos y efectos.

Para las Administraciones, esta clasificación garantiza que cada necesidad se satisfaga con el instrumento más adecuado, promoviendo eficiencia y transparencia. Para las empresas, conocerla es imprescindible: condiciona su capacidad de participar en licitaciones, su estrategia comercial y sus obligaciones como contratistas.

En un contexto en el que la contratación pública supone cerca del 20 % del PIB en España, dominar esta materia no es una opción, sino una necesidad para cualquier operador económico que aspire a crecer en el sector público.