El precio base de licitación en contratación pública: marco legal, cálculo y controversias

Quien se acerca por primera vez a un pliego de contratación pública suele fijarse en el objeto del contrato, en los criterios de adjudicación o en las exigencias técnicas. Sin embargo, hay un elemento que, aunque a menudo pasa desapercibido, condiciona por completo la viabilidad del procedimiento: el precio base de licitación.

Este concepto, aparentemente sencillo, es mucho más que una cifra. Se trata del valor económico que la Administración fija como referencia para las ofertas de los licitadores, y constituye el punto de partida de la competencia. Un error en su cálculo puede arruinar el proceso entero: contratos desiertos, recursos judiciales, pérdidas para las empresas adjudicatarias o, peor aún, servicios públicos deficientes por haberse adjudicado con precios irreales.

En este artículo se analiza con detalle qué significa el precio base de licitación, cuál es su marco legal, cómo debe calcularse, qué dicen los tribunales sobre los errores en su fijación y qué estrategias pueden seguir tanto administraciones como empresas para afrontarlo con seguridad.

El precio base de licitación es la cantidad máxima que la Administración está dispuesta a pagar por un contrato, sin incluir el IVA. Sirve como referencia para que las empresas formulen sus ofertas, que deberán situarse en torno a esa cifra, bien ajustándola a la baja o incorporando mejoras que justifiquen su valor.

Conviene distinguirlo de otras magnitudes próximas:

• Presupuesto base de licitación (PBL): es el importe total que figura en los pliegos como límite máximo de gasto, sin IVA. Es el concepto más utilizado en la práctica y, a menudo, se confunde con el “precio base”.
• Valor estimado del contrato: suma el presupuesto base más las posibles prórrogas, modificaciones y opciones, y refleja la dimensión real del contrato a largo plazo.
• Precio de adjudicación: es la cifra concreta que se acuerda tras el procedimiento, resultante de la oferta seleccionada.

En definitiva, el precio base no es un mero formalismo contable. Es el marco que determina si las ofertas serán viables, si habrá concurrencia suficiente y si la ejecución futura podrá garantizarse en condiciones de calidad.

La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP) establece en sus artículos 100 a 102 cómo debe fijarse el presupuesto base de licitación y el valor estimado del contrato. Entre otros aspectos:

• Artículo 100: exige que los pliegos incluyan el presupuesto base de licitación, desglosando costes y distinguiendo si se incluyen gastos de personal.
• Artículo 101: regula el valor estimado del contrato, que no debe confundirse con el presupuesto base, y obliga a calcularlo teniendo en cuenta prórrogas, modificaciones y opciones.
• Artículo 102: impone que los precios sean adecuados a la realidad del mercado y suficientes para cubrir los costes de ejecución, incluidos los laborales conforme al convenio colectivo de referencia.

Las Directivas 2014/24/UE y 2014/25/UE obligan a los Estados miembros a garantizar que los precios de licitación se fijen con transparencia, que reflejen la realidad económica y que permitan una competencia efectiva.

La Comisión Europea ha advertido en varios informes sobre el riesgo de “subastas inversas encubiertas” cuando las Administraciones fijan precios base artificialmente bajos, forzando a las empresas a competir en condiciones inviables.

Determinar el precio base no es un acto discrecional, sino un proceso técnico que requiere un análisis detallado de costes. En este punto, las administraciones pueden apoyarse en herramientas de inteligencia artificial generativa —como ChatGPT o Gemini— para comparar modelos de costes, siempre como complemento al criterio técnico y jurídico.

Incluyen aquellos gastos imprescindibles para ejecutar el contrato:

• Mano de obra (salarios, seguridad social, formación).
• Materias primas y materiales.
• Energía y suministros específicos.

Son los gastos generales que, aunque no se vinculan a una prestación concreta, repercuten en la ejecución:

• Administración y estructura de la empresa.
• Amortización de maquinaria.
• Gastos financieros y seguros.

La LCSP permite incorporar un margen razonable de beneficio, que suele oscilar en torno al 6 % según recomendaciones doctrinales. No reconocerlo sería desconocer la realidad empresarial y condenar a las empresas a trabajar a pérdidas.

Es obligatorio tener en cuenta las cargas laborales derivadas de convenios colectivos sectoriales, así como los impuestos aplicables. El IVA se calcula aparte y no forma parte del presupuesto base.

Ejemplo práctico: en un contrato de limpieza, el precio base debe calcularse considerando los salarios de los trabajadores conforme al convenio sectorial, los costes de maquinaria y productos, la seguridad social, los seguros de responsabilidad civil, los gastos generales de la empresa y un margen razonable de beneficio.

La fijación incorrecta del precio base ha dado lugar a numerosos conflictos resueltos por tribunales y órganos de recursos contractuales.

• STS de 12 de marzo de 2019: el Tribunal Supremo anuló una licitación porque el presupuesto base no cubría los costes laborales mínimos del convenio, vulnerando el principio de viabilidad económica.
• Resolución TACRC 557/2018: obligó a retrotraer un procedimiento porque el precio fijado era inferior al coste real acreditado mediante informes sectoriales.
• Sentencia del TSJ de Andalucía (2021): consideró nulo un contrato de servicios sociales cuyo precio base no contemplaba el incremento salarial obligatorio, lo que ponía en riesgo la continuidad del servicio.

Estos precedentes dejan claro que un precio mal calculado no es un defecto menor: puede invalidar toda la licitación y generar responsabilidades patrimoniales para la Administración.

• Contratos desiertos: si el precio es demasiado bajo, ninguna empresa presenta oferta.
• Adjudicaciones fallidas: las empresas adjudicatarias no pueden ejecutar el contrato sin incurrir en pérdidas, lo que lleva a incumplimientos y resoluciones anticipadas.
• Litigiosidad: aumentan los recursos y las anulaciones judiciales, con retrasos y sobrecostes para el servicio público.

• Exclusión de facto: precios irreales dejan fuera a pymes incapaces de asumir riesgos financieros.
• Competencia desleal: favorece a quienes presentan ofertas temerarias o incumplen convenios laborales.
• Riesgo reputacional: adjudicarse un contrato inviable puede suponer pérdidas económicas y daño a la credibilidad empresarial.

El precio base, lejos de ser un simple número, es un factor determinante para la seguridad jurídica y la sostenibilidad del mercado de contratación pública.

La LCSP exige que la determinación del precio base se justifique en un informe técnico o económico. No basta con publicar una cifra: debe explicarse su origen y desglosarse con criterios objetivos.

Es habitual recabar datos de precios en contratos similares, consultar estadísticas oficiales o solicitar información a asociaciones sectoriales.

El Ministerio de Trabajo y otras entidades publican tablas de costes laborales sectoriales que deben respetarse obligatoriamente. Ignorarlos puede provocar la nulidad de la licitación.

• En contratos de mantenimiento de carreteras, se utilizan informes de costes de materiales y maquinaria.
• En servicios de limpieza, los pliegos deben acreditar que los salarios previstos se ajustan al convenio sectorial, con cálculos detallados.

La calidad del informe que justifica el precio base es, en muchas ocasiones, la línea que separa una licitación viable de una anulada por los tribunales.

Las empresas que concurren a licitaciones deben saber interpretar el precio base y actuar en consecuencia.

Revisar si el presupuesto cubre los costes mínimos de personal y materiales. Si no lo hace, hay indicios de ilegalidad.

Diseñar una propuesta que combine un precio ajustado con mejoras técnicas, evitando caer en bajas temerarias que comprometan la viabilidad del contrato.

Si el precio base es irreal, cabe interponer recurso especial en materia de contratación. El TACRC y los tribunales autonómicos han admitido numerosos recursos que denuncian presupuestos inviables.

Ejemplo real: Una empresa de seguridad impugnó un contrato cuyo precio base no incluía los pluses de nocturnidad y festivos previstos en convenio. El tribunal le dio la razón y anuló la licitación, obligando a recalcular el presupuesto.

• Realizar estudios de mercado exhaustivos antes de fijar el precio.
• Incorporar informes económicos claros y transparentes en los expedientes.
• Asegurar que los precios cubren todos los costes laborales y de calidad exigidos.

• Analizar los pliegos con detalle y comparar el precio con los costes reales de mercado.
• Preparar documentación que acredite la inviabilidad cuando el precio base sea irreal.
• No aceptar contratos con precios imposibles, aunque a corto plazo parezcan una oportunidad.

La colaboración entre sector público y privado puede ser clave: consultas preliminares de mercado o mesas de diálogo permiten mejorar la calidad de los precios fijados y reducir litigiosidad.

El precio base de licitación no es un detalle secundario, sino el núcleo económico que sostiene todo el proceso de contratación pública. Un cálculo riguroso garantiza que las ofertas sean reales, que las empresas puedan trabajar con dignidad y que la Administración obtenga servicios de calidad.

Por el contrario, un precio mal fijado se convierte en el origen de conflictos, recursos, contratos fallidos y, en última instancia, perjuicio para los ciudadanos que dependen de esos servicios.

La lección que deja la práctica es clara: la transparencia, la proporcionalidad y el respeto a los costes reales del mercado son la única vía para que el precio base de licitación cumpla su verdadera función. Ni más ni menos que asegurar que la contratación pública se desarrolle bajo las reglas de la legalidad, la eficiencia y la justicia.