Penalizaciones por retraso en obras públicas

En la contratación pública, los plazos no son un formalismo: son una obligación contractual.

Cada día de retraso en la ejecución de una obra puede tener un impacto económico, administrativo y reputacional para el contratista. Por eso, la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP) regula con precisión las penalizaciones por demora, un mecanismo que busca compensar a la Administración por el perjuicio que ocasiona el incumplimiento del calendario pactado.

Sin embargo, no todo retraso implica culpa, ni toda penalización es legítima. La jurisprudencia ha establecido límites claros sobre cuándo procede su imposición y cómo debe justificarse.

Este artículo explica cómo funcionan estas penalizaciones, cómo se calculan y qué margen de defensa tiene el contratista cuando se enfrenta a una deducción por demora.

El artículo 192 de la LCSP regula las penalizaciones por incumplimiento, y el artículo 210 establece su aplicación específica a los contratos de obras.

Según la norma, el contratista puede ser penalizado cuando incumple los plazos parciales o finales de ejecución, salvo que la demora sea imputable a la propia Administración o a causas de fuerza mayor.

Estas penalizaciones no son sanciones administrativas, sino cláusulas contractuales automáticas, que se aplican sin necesidad de procedimiento sancionador, aunque siempre con audiencia al interesado.

El objetivo es resarcir los perjuicios derivados del retraso sin tener que acudir a los tribunales.

Para que una penalización por demora sea válida, deben cumplirse tres condiciones:

1. Existencia de un plazo contractual determinado.
2. Incumplimiento imputable al contratista.
3. Previsión expresa de la penalización en el pliego o en el contrato.

No puede imponerse penalización si el retraso se debe a:

• Modificaciones ordenadas por la Administración.
• Suspensiones del contrato imputables al órgano de contratación.
• Causas de fuerza mayor (fenómenos meteorológicos extremos, huelgas generales, crisis sanitarias, etc.).

La carga de la prueba recae en la Administración, que debe acreditar que el retraso fue efectivamente atribuible al contratista.

La Ley 9/2017 permite calcular las penalizaciones de dos formas:

• Porcentaje diario sobre el precio del contrato: la fórmula más habitual establece una penalización del 0,20 % del importe del contrato por cada día natural de retraso.
• Importe fijo por día de demora, cuando así lo determinen los pliegos.

En ningún caso la penalización acumulada puede superar el 10 % del precio total del contrato.

Si se alcanza este límite, la Administración puede resolver el contrato por incumplimiento grave.

Las penalizaciones se deducen normalmente de las facturas pendientes o de la garantía definitiva.

Aunque no requieren expediente sancionador, las penalizaciones deben tramitarse garantizando el derecho de audiencia.

El procedimiento habitual es:

1. Informe técnico o de dirección facultativa que constate el retraso.
2. Audiencia al contratista, otorgando un plazo para alegaciones.
3. Resolución motivada del órgano de contratación, indicando la cuantía y los motivos.
4. Notificación al interesado y ejecución mediante deducción económica.

Si el contratista no está de acuerdo, puede interponer recurso especial en materia de contratación o acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

El contratista puede librarse de la penalización si demuestra que la demora se debe a causas ajenas a su voluntad o imprevisibles.

Entre las más reconocidas se encuentran:

• Fuerza mayor: tormentas, inundaciones, pandemias, conflictos bélicos.
• Modificaciones sustanciales del proyecto ordenadas por la Administración.
• Retrasos en los pagos o en la entrega de terrenos.
• Interrupciones del suministro o falta de coordinación con otros contratistas.

En tales casos, el contratista puede solicitar una ampliación del plazo de ejecución, que deberá aprobarse mediante resolución motivada antes de aplicar penalizaciones.

La jurisprudencia ha delimitado el alcance de estas penalizaciones:

• STS 3/11/2020: las penalizaciones deben estar previstas en el pliego; no pueden imponerse con carácter genérico.
• STS 12/05/2019: declara que la demora imputable a la Administración no puede penalizarse, aunque el contratista no haya solicitado formalmente prórroga.
• TACRC 410/2021: la Administración debe probar que el retraso no se debió a causas de fuerza mayor.
• STSJ de Galicia 7/07/2022: anula penalización porque la Administración modificó el proyecto durante la ejecución.

En suma, la clave está en la motivación y proporcionalidad: toda penalización debe ser razonada y ajustada al daño causado.

El contratista puede impugnar la penalización mediante:

• Recurso especial en materia de contratación, ante el Tribunal Administrativo competente, si el contrato supera los umbrales del art. 44 LCSP.
• Recurso potestativo de reposición, si no procede el anterior.
• Recurso contencioso-administrativo, ante el juzgado competente, una vez agotada la vía administrativa.

Los argumentos más eficaces suelen basarse en la falta de motivación, el error en el cálculo, la inexistencia de culpa o la concurrencia de fuerza mayor.

Para la Administración:

• Prever las penalizaciones en los pliegos con fórmulas claras.
• Motivar cada resolución e incorporar informes técnicos.
• Valorar la posibilidad de prórrogas antes de sancionar.

Para el contratista:

• Documentar todas las incidencias de obra.
• Comunicar por escrito cualquier causa de retraso.
• Solicitar ampliaciones de plazo justificadas.
• Recurrir penalizaciones desproporcionadas o sin base contractual.

La gestión documental y la comunicación constante con la dirección facultativa son esenciales para prevenir conflictos.

Las penalizaciones por retraso son un instrumento legítimo para proteger el interés público, pero deben aplicarse con rigurosidad, proporcionalidad y sentido jurídico.

No basta con contabilizar días: hay que entender causas, responsabilidades y circunstancias.

En definitiva, la clave está en equilibrar la exigencia de cumplimiento con la comprensión técnica. Porque en las obras públicas —como en el Derecho— no todo retraso es incumplimiento, ni toda demora merece castigo.