Penalización por incumplimiento de contrato público: claves

Los contratos públicos se basan en la confianza entre la Administración y el contratista. Pero esa confianza no es ciega: la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), establece un régimen preciso de penalizaciones para los casos en que el adjudicatario incumple sus obligaciones.

Las penalizaciones no son una sanción administrativa, sino una consecuencia contractual, una forma de compensar económicamente los perjuicios derivados de la ejecución defectuosa o tardía del contrato.

En este artículo analizamos cómo funcionan estas penalizaciones, sus límites legales, el procedimiento para imponerlas y las garantías que protegen tanto al interés público como al contratista.

El régimen de penalizaciones se regula en los artículos 192 y 193 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

Según la norma, las penalidades son cláusulas contractuales que se aplican automáticamente cuando el contratista incumple sus compromisos.

Tienen carácter de obligación accesoria y no requieren procedimiento sancionador, aunque sí audiencia al interesado.

Se diferencian de las sanciones administrativas en que no castigan conductas ilícitas, sino que compensan el daño económico o funcional derivado del incumplimiento contractual.

Las penalizaciones pueden imponerse por diferentes causas, según el tipo de contrato:

• Retraso en el cumplimiento de los plazos parciales o finales.
• Ejecución defectuosa o inadecuada del objeto contractual.
• Incumplimiento de las condiciones esenciales (por ejemplo, subcontratación no autorizada, incumplimiento de cláusulas sociales o ambientales).
• Falta de entrega de documentación obligatoria.
• Defectos en el mantenimiento o garantía posterior a la obra o servicio.

Los pliegos de cláusulas administrativas particulares suelen detallar las penalizaciones específicas para cada contrato.

El artículo 192.2 de la LCSP fija un límite máximo:

“Las penalidades no podrán exceder del 10 % del precio del contrato, IVA excluido.”

Dentro de ese margen, los pliegos pueden establecer diferentes fórmulas:

• Penalización diaria por retraso: por ejemplo, 0,20 % del importe del contrato por día de demora.
• Penalización por incumplimiento técnico: importe fijo o porcentaje del presupuesto.
• Penalización acumulativa: en función de hitos o entregas.

Si las penalizaciones alcanzan o superan el 10 % del precio del contrato, el órgano de contratación podrá acordar la resolución del contrato por incumplimiento grave.

Aunque las penalizaciones son automáticas, la Administración debe garantizar el derecho de audiencia y la motivación.

El procedimiento habitual es:

1. Detección del incumplimiento: a través de informes del director de obra, técnico o servicio.
2. Audiencia al contratista: para que formule alegaciones y justifique las causas del incumplimiento.
3. Resolución motivada del órgano de contratación: que impone la penalización y determina su cuantía.
4. Deducción de la penalización: de las facturas pendientes o de la garantía definitiva.

El contratista puede interponer recurso especial en materia de contratación o recurso contencioso-administrativo, según el caso.

No todo incumplimiento da lugar a resolución del contrato.

La penalización no extingue la relación contractual, sino que sanciona económicamente el incumplimiento sin impedir la continuación del contrato.

• Penalización: se aplica por incumplimientos leves o moderados.
• Resolución: procede ante incumplimientos graves o reiterados.
• Rescisión: tiene lugar por causas ajenas a las partes (fuerza mayor, interés público).

En ocasiones, una penalización puede ser el paso previo a la resolución si el contratista persiste en el incumplimiento.

La doctrina judicial ha perfilado los límites de las penalizaciones:

• STS 27/04/2021: las penalizaciones deben estar expresamente previstas en el pliego; no pueden imponerse de forma genérica.
• STS 18/03/2019: la Administración debe probar el incumplimiento y justificar la proporcionalidad de la penalización.
• TACRC, resolución 106/2020: se admite la deducción directa de penalidades de la garantía definitiva, previa audiencia.
• TSJ Andalucía, 7/07/2022: declara nula una penalización impuesta sin motivar los daños concretos.

Los tribunales insisten en que la penalización no puede convertirse en un instrumento recaudatorio, sino en una medida de corrección proporcionada.

Para la Administración:

• Incluir cláusulas claras y cuantificables en los pliegos.
• Garantizar audiencia y motivación.
• Evitar acumulaciones desproporcionadas.

Para el contratista:

• Revisar los pliegos antes de ofertar.
• Documentar incidencias que justifiquen retrasos o incumplimientos.
• Negociar una liquidación razonable cuando existan causas ajenas.
• Impugnar penalizaciones que carezcan de base legal o técnica.

Una buena gestión documental y de comunicación puede prevenir muchos conflictos.

Las penalizaciones son una herramienta legítima de control contractual.

Su función no es castigar, sino garantizar que los fondos públicos se utilicen con eficiencia y que los contratos se cumplan conforme a lo pactado.

La clave está en el equilibrio: una Administración diligente y un contratista responsable pueden evitar que la penalización se convierta en conflicto.

Porque en contratación pública, cumplir es siempre la mejor inversión.