Concesiones demaniales: el quiosco municipal

A veces el Derecho administrativo se entiende mejor con ejemplos reales que con manuales doctrinales. Pensemos en un parque urbano: bancos, árboles, familias paseando… y un quiosco que vende café, prensa y helados. Esa pequeña instalación privada sobre suelo público no es una simple licencia de actividad, sino una concesión demanial. ¿Qué significa eso en la práctica? ¿Por qué no basta con una autorización sencilla? ¿Qué ocurre si el concesionario quiere transmitir su negocio o si el Ayuntamiento necesita recuperar el espacio?

Responder exige distinguir entre títulos habilitantes, aplicar correctamente la Ley de Patrimonio y el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y no confundir la concesión demanial con una concesión de servicios. El ejemplo del quiosco municipal permite aterrizar estas categorías en cuestiones muy concretas: canon, plazos, prórrogas, transmisión, reversión y control.

A continuación se analizan las claves jurídicas y operativas para que ese quiosco funcione con seguridad jurídica y utilidad pública.

La Constitución Española protege los bienes de dominio público de forma absoluta: son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El artículo 132 CE lo deja claro, y a partir de ahí las leyes ordinarias regulan cómo se usan esos bienes.

La Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece que el uso privativo de bienes de dominio público exige un título habilitante. Cuando se trata de instalar una construcción fija, como un quiosco en un parque, ese título solo puede ser una concesión demanial.

En el ámbito local, el Real Decreto 1372/1986 (Reglamento de Bienes de las Entidades Locales) concreta la tipología de usos y prevé que la ocupación privativa de dominio público local se someta a concesión otorgada normalmente tras un procedimiento de licitación.

En algunos supuestos —costas, puertos, aguas o ferrocarriles— rigen normas sectoriales específicas. Pero en el caso típico de un parque urbano municipal, las referencias básicas son la Ley de Patrimonio y el Reglamento de Bienes.

La concesión demanial es el título habilitante que autoriza el uso privativo de un bien de dominio público mediante instalaciones fijas. El quiosco encaja de lleno en esta figura, porque ocupa superficie delimitada y excluye a terceros.

Conviene distinguirla de la concesión de servicios, regulada en la Ley de Contratos del Sector Público. Mientras la concesión de servicios implica la gestión de un servicio público con riesgo operacional para el concesionario, la concesión demanial se limita a permitir la explotación de un bien público. En un parque, el quiosco responde a la lógica demanial: no gestiona un servicio público, sino que explota un espacio del dominio público.

Aunque no se tramite conforme a la Ley de Contratos, la concesión demanial debe respetar principios de publicidad, concurrencia e igualdad. El otorgamiento directo es excepcional y solo procede cuando está expresamente justificado.

El Ayuntamiento licita un derecho de ocupación privativa del dominio público sobre un espacio concreto, ya sea una caseta existente o una parcela para instalarla. El objeto del contrato suele ser la venta de prensa, refrescos, cafés, golosinas u otros productos similares.

El expediente debe motivar el interés público de la concesión, su compatibilidad con el uso del parque y su adecuación al planeamiento urbanístico. Además, debe incluir informes jurídicos, económicos y técnicos, y establecer obligaciones claras de limpieza, estética, horarios y gestión de residuos.

En la práctica, el canon puede diseñarse de manera flexible para tener en cuenta la estacionalidad: más ventas en primavera y verano, menos en otoño e invierno. Combinar un canon fijo con otro variable ligado a la facturación es una forma de equilibrar la viabilidad económica.

La concesión se otorga, en principio, tras un procedimiento abierto en el que se valoran tanto el canon ofrecido como las condiciones de gestión. La convocatoria debe fijar requisitos de solvencia —experiencia mínima en hostelería, seguros de responsabilidad civil, cumplimiento sanitario— y criterios de adjudicación objetivos: precio, calidad de la propuesta, plan de horarios, medidas de accesibilidad y sostenibilidad.

Antes de ocupar el quiosco, el adjudicatario debe constituir una garantía económica que cubra posibles daños o incumplimientos. Es una exigencia habitual para proteger tanto al dominio público como a la Administración.

La concesión demanial conlleva el pago de un canon, que compensa a la comunidad por el uso privativo de un bien público. Puede ser fijo, variable o mixto, en función de la facturación y de la naturaleza de la actividad.

El concesionario asume también los gastos de suministros (agua, luz, recogida de residuos) y los impuestos o tasas vinculados. Si el pliego impone inversiones en adecuación o mejoras del quiosco, debe preverse un equilibrio razonable para garantizar que el negocio sea viable.

El pliego debe regular también aspectos como la rotulación y la publicidad en el quiosco, de forma que no se distorsione la imagen urbana ni se convierta en un soporte comercial descontrolado.

Las concesiones demaniales no pueden ser indefinidas. El Reglamento de Bienes fija un plazo máximo de 99 años, aunque en la práctica urbana los títulos suelen oscilar entre 3 y 15 años.

Las prórrogas solo son posibles si el pliego lo prevé expresamente y si el concesionario ha cumplido sus obligaciones.

Respecto a la transmisión, el concesionario puede ceder su posición jurídica únicamente con autorización previa de la Administración. Lo que se transmite no es la propiedad del quiosco como bien inmueble —que es público—, sino el derecho concesional y los elementos materiales vinculados a la explotación.

Al finalizar la concesión, el quiosco y las obras reversibles revierten a la Administración en buen estado. Si existen deterioros, la garantía y, en su caso, la vía de apremio sirven para cubrir los daños.

El concesionario tiene deberes operativos diarios: limpieza del entorno, cumplimiento de horarios, retirada de residuos y respeto a la normativa de ruido y estética. El incumplimiento puede dar lugar a sanciones administrativas e incluso a la resolución anticipada de la concesión.

La extinción puede producirse también por interés público sobrevenido, con la correspondiente indemnización cuando proceda. El pliego debe prever con claridad estas situaciones para evitar litigios.

Uno de los errores más frecuentes es confundir la concesión demanial con una concesión de servicios. Otro es fijar cánones desproporcionados que llevan al cierre anticipado del quiosco. También suele descuidarse la regulación de la reversión o de la transmisión de la concesión, lo que genera inseguridad jurídica.

La transparencia en la convocatoria, la adecuación del canon a la realidad económica, la previsión de prórrogas motivadas y la regulación clara de transmisión y reversión son claves para evitar problemas.

Un quiosco de parque puede parecer un asunto menor, pero ilustra con claridad la lógica de las concesiones demaniales. Se trata de un título jurídico específico para permitir el uso privativo de un bien público, bajo condiciones que garanticen tanto la viabilidad del negocio como el respeto al dominio público.

Cuando se diseña bien el expediente, con un canon equilibrado, un plazo razonable y un control eficaz, el resultado es positivo para todos: el concesionario explota su negocio con seguridad jurídica, la Administración preserva el interés general y los vecinos disfrutan de un servicio añadido en su parque.