Cesiones de contratos públicos: estrategia para no perder un contrato

¿Se puede “pasar” un contrato público a un tercero sin empezar desde cero? La respuesta es sí, pero solo bajo condiciones estrictas. La cesión de contratos en la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) es una figura útil y a la vez peligrosa: puede salvar un proyecto o tumbarlo por nulidad si se fuerza donde no toca.

En este artículo se explica qué es la cesión, en qué se diferencia de la sucesión del contratista y de la subcontratación, cuáles son sus requisitos legales, cómo afecta el cambio de control societario, qué errores frenan autorizaciones y cómo diseñar una estrategia que resista auditorías, fiscalizaciones y recursos. Todo ello con referencias a la LCSP vigente y a criterios recientes de juntas consultivas.

La cesión es una modificación subjetiva: el adjudicatario transmite a un tercero (cesionario) sus derechos y obligaciones del contrato. El nuevo operador se subroga y pasa a ejecutar en lugar del inicial. No es un atajo para “revender” licitaciones; es una excepción regulada de forma cerrada por el artículo 214 LCSP y solo cuando los pliegos la prevean de forma clara.

Cuándo suele tener sentido: reorganizaciones internas de grupo, entrada de un socio industrial con músculo técnico, necesidades de financiación en concesiones o situaciones concursales que aconsejan relevar al contratista para evitar una resolución que dañe el interés público. En concesiones, incluso el acreedor pignoraticio o hipotecario puede activar la sustitución si los pliegos lo prevén y concurren indicios de inviabilidad, con el fin de preservar el servicio.

El artículo 214 LCSP encierra la regla de oro: solo es posible ceder si el pliego lo ha permitido de manera inequívoca y dentro de condiciones muy concretas.

Los requisitos básicos son:

• Autorización previa y expresa del órgano de contratación. Si en dos meses no se notifica resolución, opera el silencio administrativo estimatorio.
• Ejecución mínima: que el contratista cedente haya ejecutado al menos el 20 % del precio, o una quinta parte del plazo en concesiones. Excepción: situaciones concursales o preconcursales previstas por la ley.
• Aptitud del cesionario: capacidad para contratar, solvencia exigible en la fase de ejecución en la que se encuentre el contrato y, si procedía, clasificación. Además, no puede estar incurso en prohibición de contratar.
• Escritura pública de cesión entre cedente y cesionario.

A ello se añaden dos límites clave:

1. La cesión no puede restringir la competencia en el mercado.
2. No se autoriza si altera características esenciales del contratista que fueron decisivas en la adjudicación (por ejemplo, una solvencia técnica singular).

No toda sustitución de operador es una cesión. La LCSP distingue tres escenarios:

• Sucesión del contratista (art. 98 LCSP): en fusiones, escisiones o transmisiones de rama de actividad, continúa el contrato con la entidad resultante o adquirente, siempre que tenga capacidad, solvencia y no esté incursa en prohibición de contratar. No se exige ejecución mínima ni autorización expresa.
• Cesión del contrato (art. 214 LCSP): requiere previsión en pliegos, autorización administrativa, ejecución mínima (salvo concurso), solvencia acreditada del cesionario y escritura pública.
• Subcontratación (art. 215 LCSP): el contratista principal encarga parte de la prestación a terceros, pero mantiene plena responsabilidad frente a la Administración. No supone transmitir el contrato.

Además, la transmisión de derechos de cobro (art. 200 LCSP) no debe confundirse con la cesión: aquí solo se cede el crédito frente a la Administración (para financiación o titulización), sin cambiar al contratista.

Un expediente de cesión sólido se construye desde el pliego y se culmina con una resolución motivada. Las fases esenciales son:

1. Verificar que el pliego habilita la cesión de forma inequívoca.
2. Acreditar la ejecución mínima del 20 % (o quinta parte del plazo en concesiones), salvo en concurso.
3. Demostrar la solvencia y aptitud del cesionario, incluida clasificación si era exigible.
4. Solicitar autorización al órgano de contratación, acompañada de motivación e informe.
5. Formalizar la escritura pública con subrogación plena, garantías y régimen de responsabilidades.
6. Reajustar o reponer la garantía definitiva si procede.
7. Notificar y publicar en el perfil del contratante para asegurar trazabilidad.

En concesiones es frecuente que los licitadores constituyan una sociedad proyecto. Si el pliego lo permite, puede producirse una cesión indirecta a través de la transmisión de participaciones. Cuando esa operación implique un cambio de control, puede asimilarse a una cesión contractual y requerir autorización conforme al artículo 214 LCSP.

Los pliegos pueden prever mecanismos de control sobre transmisiones sin cambio de control, siempre que exista justificación. De ahí la importancia de que cada pliego defina con claridad qué operaciones societarias pueden considerarse cesión.

La cesión de contrato no debe confundirse con la transmisión de créditos frente a la Administración.

• En la cesión del contrato, el contratista cambia: el cesionario asume la ejecución y todas las obligaciones.
• En la transmisión de créditos, lo único que se cede es el derecho a cobrar. La Administración conserva al contratista como responsable de la ejecución.

En concesiones, además, cabe la titulización de derechos de cobro como instrumento de financiación, regulada en artículos específicos de la LCSP.

• Ausencia de previsión en el pliego.
• Ejecución insuficiente antes de la solicitud.
• Cesionario sin solvencia o con prohibiciones para contratar.
• Restricción de la competencia como efecto de la cesión.
• Alteración de elementos esenciales de la adjudicación.
• No tener en cuenta el cambio de control en sociedades proyecto.
• Escritura pública incompleta o genérica.

Para el órgano de contratación:

• Verificar que el pliego habilita la cesión y regula cambio de control.
• Analizar impacto en la competencia.
• Comprobar ejecución mínima y solvencia del cesionario.
• Resolver en plazo y con motivación expresa.

Para contratista y cesionario:

• Confirmar que la cesión forma parte de una estrategia coherente.
• Acreditar ejecución y solvencia adecuadas a la fase del contrato.
• Redactar escritura pública con subrogación completa.
• Evitar confundir cesión con subcontratación o cesión de créditos.

• ¿Puede autorizarse la cesión si el pliego no lo dice? No. La LCSP exige previsión expresa en los pliegos.
• ¿El silencio administrativo sirve como autorización? Sí, el plazo es de dos meses y el silencio es estimatorio, aunque siempre conviene resolución expresa.
• ¿Qué ocurre en escenarios concursales? En concurso o preconcurso no se exige la ejecución mínima del 20 %, aunque sí los demás requisitos.
• ¿Puede un financiador forzar la cesión en una concesión? Sí, si el pliego lo contempla y hay indicios de inviabilidad, el acreedor puede promover la sustitución para preservar el servicio.
• ¿La venta de participaciones sociales equivale a cesión? Depende de lo que establezcan los pliegos y de si existe cambio de control efectivo.

La cesión no es un comodín para reorganizar contratos a voluntad. Es una herramienta excepcional que exige pliegos claros, autorización motivada, cumplimiento de ejecución mínima, solvencia del cesionario y escritura pública rigurosa.

Si se utiliza con cuidado, puede evitar resoluciones traumáticas, preservar la continuidad del servicio y reforzar la cooperación público-privada. La clave está en diseñar pliegos con previsiones inequívocas y en tramitar cesiones con disciplina jurídica.