Diligencias preliminares en el proceso contencioso-administrativo: concepto y finalidad

Introducción: cuando el litigio empieza antes del pleito

A menudo, antes de demandar a la Administración, el ciudadano necesita acceder a datos, documentos o antecedentes que solo ella posee. Sin esa información, resulta imposible fundamentar adecuadamente una demanda o calcular la viabilidad del recurso.

Aquí entran en juego las diligencias preliminares, una herramienta jurídica que permite recabar información previa antes de interponer el recurso contencioso-administrativo. Su finalidad no es litigar, sino preparar el terreno para hacerlo con conocimiento de causa.

Aunque la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), no dedica un precepto específico a las diligencias preliminares, su posibilidad se deduce de varios artículos y de la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC). La jurisprudencia ha ido perfilando sus límites y condiciones, dotándolas de un papel relevante en la tutela judicial efectiva.

El artículo 78.4 de la LJCA menciona expresamente la posibilidad de practicar diligencias “para la preparación del proceso” en el procedimiento abreviado, y el artículo 11.1 reconoce la aplicación supletoria de la LEC cuando la LJCA no regula una materia concreta.

Por tanto, las diligencias preliminares en el ámbito contencioso encuentran su fundamento principal en los artículos 256 a 263 de la LEC, aplicables de forma supletoria.

El objetivo de estas diligencias es obtener información necesaria para:

• Determinar contra quién dirigir la demanda.
• Conocer hechos relevantes o circunstancias jurídicas.
• Solicitar la exhibición de documentos o expedientes administrativos.
• Asegurar pruebas que podrían perderse antes de la interposición del recurso.

El principio que las sustenta es el de tutela judicial efectiva (art. 24 CE): nadie puede verse privado del acceso a la justicia por carecer de la información indispensable para litigar.

Las diligencias preliminares son actuaciones judiciales previas al inicio del proceso que permiten al futuro demandante obtener datos o documentos que servirán para formular su demanda contenciosa.

No suponen una instrucción ni una investigación general, sino un acto de auxilio judicial limitado y motivado, cuyo fin es facilitar el ejercicio del derecho a la acción.

Su naturaleza es instrumental y excepcional:

• Sólo pueden solicitarse si existe una necesidad objetiva y justificada.
• No pueden utilizarse como medio de indagación general o exploratoria.
• Se tramitan ante el juez o tribunal competente para conocer del futuro recurso.

El interesado debe justificar la relevancia de la diligencia y su conexión directa con la preparación del recurso contencioso.

Las diligencias preliminares pueden solicitarse antes de interponer el recurso contencioso-administrativo, cuando el interesado carece de la información necesaria para redactar la demanda o determinar la legitimación pasiva. Algunos ejemplos típicos:

• Cuando la Administración no facilita el expediente administrativo tras la solicitud.
• Cuando se desconoce qué órgano dictó la resolución impugnable.
• Cuando se necesitan documentos técnicos o informes previos que la Administración ha denegado.
• Cuando es necesario identificar al responsable de un daño o actuación administrativa concreta.

También pueden pedirse en situaciones de riesgo de pérdida o alteración de pruebas, similar al aseguramiento del artículo 293 de la LEC.

No obstante, los tribunales rechazan peticiones genéricas o abusivas, pues las diligencias no pueden convertirse en una “pesca de datos” indiscriminada.

La solicitud de diligencias preliminares debe presentarse ante el órgano jurisdiccional competente para conocer del futuro recurso contencioso y debe contener:

• Identificación del solicitante y del acto o actuación administrativa sobre la que se pretende litigar.
• Exposición clara de la diligencia solicitada y su finalidad.
• Justificación de la necesidad y conexión con la futura demanda.

El juez podrá:

1. Admitir la solicitud, si aprecia fundamento suficiente.
2. Rechazarla mediante auto motivado.
3. Requerir a la Administración para que aporte los documentos o información solicitados.

Si la diligencia es admitida, se practicará en un plazo breve y con citación de las partes. Luego se incorporará al expediente judicial y servirá de base para la interposición del recurso principal.

En la práctica, los jueces suelen admitir diligencias orientadas a obtener copias del expediente administrativo, certificaciones o informes previos esenciales.

La jurisprudencia ha consolidado la doctrina sobre su uso en el ámbito contencioso:

• STS 16/05/2005: reconoce la aplicación supletoria de los artículos 256 y ss. de la LEC a la jurisdicción contenciosa.
• STS 23/06/2014: las diligencias no pueden servir para investigar hechos inciertos, solo para preparar el recurso.
• STSJ Madrid 07/03/2019: admite diligencias para obtener copias de un expediente urbanístico que la Administración se negaba a entregar.
• STSJ Andalucía 10/01/2021: rechaza la solicitud por falta de concreción y por pretender obtener información ya accesible administrativamente.

Los tribunales insisten en que deben limitarse a lo estrictamente necesario y que su denegación solo será recurrible cuando vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva.

Las diligencias preliminares producen efectos procesales importantes:

• Interrumpen el plazo de prescripción o caducidad del derecho a demandar.
• Obligan a la Administración a colaborar y aportar los documentos requeridos.
• Permiten fundamentar con precisión la demanda, evitando inadmisiones por falta de concreción.
• Pueden facilitar acuerdos o rectificaciones previas, evitando el pleito.

No obstante, si el solicitante no presenta la demanda tras practicarse la diligencia, la actuación queda sin efectos ulteriores. Si la Administración incumple el requerimiento, el juez puede imponer multas coercitivas o valorar su conducta como resistencia procesal.

Para que las diligencias preliminares sean admitidas y útiles, conviene tener en cuenta:

• Fundamentar jurídicamente la solicitud y vincularla con un recurso concreto.
• Evitar peticiones genéricas o de carácter exploratorio.
• Acreditar que previamente se intentó obtener la información por vía administrativa.
• Precisar el documento, informe o actuación que se solicita.
• Solicitar su práctica con antelación suficiente antes del vencimiento del plazo para recurrir.

Son especialmente útiles en materias urbanísticas, disciplinarias, de responsabilidad patrimonial o sancionadoras, donde el expediente suele ser complejo o inaccesible.

Las diligencias preliminares son un instrumento poco utilizado, pero de enorme valor en la práctica contencioso-administrativa. Permiten nivelar el terreno entre una Administración que concentra la información y un ciudadano que necesita acceder a ella para ejercer su derecho a la defensa.

Bien planteadas, garantizan la tutela judicial efectiva y evitan que los recursos se pierdan por defectos formales o falta de información. Mal empleadas, se convierten en una dilación innecesaria o en una estrategia improductiva.

En definitiva, las diligencias preliminares son la antesala del litigio: un espacio de transparencia y equilibrio que, cuando se usa con precisión jurídica, anticipa lo que debería ser todo proceso administrativo —una búsqueda ordenada de la verdad y la justicia.