Iniciación del procedimiento sancionador a un adjudicatario en contrato público

La ejecución de contratos públicos es un terreno fértil para los conflictos jurídicos. Una vez adjudicado un contrato, el adjudicatario no solo asume la obligación de cumplir lo ofertado, sino también de someterse al régimen sancionador que prevén la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP) y los pliegos que rigen la licitación.

En este contexto, la iniciación del procedimiento sancionador a un contratista se convierte en una herramienta de la Administración para exigir responsabilidad frente a incumplimientos. Sin embargo, no puede convertirse en un mecanismo arbitrario: la apertura de un expediente sancionador exige garantías formales y sustantivas que protejan al contratista frente a decisiones desproporcionadas o carentes de motivación.

Este artículo explora en profundidad cómo se inicia un procedimiento sancionador contra un adjudicatario de contrato público, qué debe contener el acuerdo de apertura, cuáles son las causas más frecuentes, qué derechos tiene el contratista y cómo puede impugnar sanciones injustas.

La LCSP (Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público) es el pilar normativo que regula la ejecución contractual y las consecuencias de los incumplimientos. Junto a ella, intervienen:

• Pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP): especifican obligaciones concretas del contratista y prevén sanciones por incumplimientos.
• Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común: regula fases, derechos y garantías en la tramitación de los expedientes sancionadores.
• Jurisprudencia del Tribunal Supremo y tribunales contencioso-administrativos: que acotan el margen de discrecionalidad de la Administración sancionadora.

Los principios rectores son los mismos que rigen cualquier potestad sancionadora: legalidad, tipicidad, proporcionalidad, motivación y derecho de defensa.

Las causas más habituales para iniciar un expediente sancionador durante la ejecución de un contrato público son:

• Incumplimiento parcial de prestaciones: entrega defectuosa, retrasos reiterados o incumplimiento de estándares de calidad.
• Incumplimiento de plazos esenciales que afectan gravemente al interés público.
• Falta de medios personales o materiales comprometidos en la oferta.
• Infracciones derivadas de seguridad laboral, medio ambiente o protección de datos vinculadas a la ejecución contractual.
• Subcontratación prohibida o no autorizada.
• Incumplimiento de cláusulas sociales o medioambientales incluidas en el contrato.

Cada una de estas conductas puede dar lugar a la iniciación de un expediente sancionador, que se suma a otras consecuencias posibles como la resolución del contrato o la exigencia de indemnizaciones.

La iniciación de un procedimiento sancionador contra un contratista debe materializarse en un acuerdo de apertura dictado por el órgano de contratación o autoridad competente.

Ese acuerdo debe incluir:

• Identificación del contratista y del contrato afectado (número de expediente, objeto, importe, plazo de ejecución).
• Relación detallada de hechos imputados, con concreción de las conductas que se consideran incumplimientos.
• Calificación jurídica provisional de la infracción, distinguiendo si es leve, grave o muy grave según los pliegos o la LCSP.
• Designación de instructor y secretario del procedimiento, que deben ser imparciales.
• Indicación de derechos del contratista: acceso al expediente, posibilidad de formular alegaciones y de aportar pruebas.
• Plazo para contestar, que no puede ser inferior a diez días hábiles.

Un acuerdo de inicio genérico, sin hechos concretos ni calificación provisional, será anulable por vulnerar el derecho de defensa del contratista.

El adjudicatario no queda indefenso ante la iniciación del expediente. La normativa le otorga derechos esenciales:

• Presunción de inocencia.
• Acceso completo al expediente administrativo.
• Derecho a formular alegaciones y proponer medios de prueba.
• Derecho a asistencia letrada y representación técnica.
• Proporcionalidad en la sanción, acorde con la gravedad del incumplimiento.
• Derecho a ser oído antes de cualquier resolución sancionadora.

La jurisprudencia recuerda que la potestad sancionadora en contratación no es discrecional, sino que debe respetar la Constitución y la LCSP.

• Instrucción: recopilación de pruebas, informes técnicos y documentación que acrediten los incumplimientos.
• Alegaciones del contratista: presentación de escritos y pruebas en defensa propia.
• Propuesta de resolución del instructor: valoración de hechos y propuesta de sanción o archivo.
• Trámite de audiencia: posibilidad de respuesta antes de la resolución.
• Resolución final: dictada por el órgano de contratación, debe ser motivada y proporcional.
• Notificación al contratista: con indicación de los recursos disponibles.

La resolución puede imponer sanciones económicas, penalizaciones contractuales o incluso la prohibición de contratar con el sector público (art. 71 LCSP).

• STS 12 de marzo de 2019: anuló sanción por falta de motivación en el acuerdo de inicio.
• STS 18 de febrero de 2021: exigió descripción detallada de incumplimientos desde el inicio.
• TARC: recuerdan que las penalidades requieren procedimiento contradictorio, no imposición automática.

La jurisprudencia consolida la idea de que la iniciación defectuosa es motivo suficiente para anular sanciones, incluso aunque el incumplimiento sea real.

• Acuerdos sin motivación suficiente.
• No identificar con precisión el contrato o los incumplimientos.
• Designación de instructores sin imparcialidad.
• Negar al contratista el acceso al expediente completo.
• Imposición directa de penalidades sin abrir procedimiento sancionador.

Estos errores son la base de muchas anulaciones judiciales de sanciones a contratistas.

• Recurso administrativo de reposición contra la resolución sancionadora.
• Recurso contencioso-administrativo para control judicial completo.
• Solicitud de medidas cautelares, como la suspensión de la sanción.

En sede judicial, los jueces revisan la motivación del acuerdo de inicio, la proporcionalidad de la sanción y la legalidad de los hechos imputados. Una iniciación deficiente suele conllevar la nulidad.

La iniciación del procedimiento sancionador contra un adjudicatario de contrato público es un acto trascendental dentro de la ejecución contractual. De él depende la validez de todo el expediente y, en última instancia, la posibilidad de imponer sanciones legítimas al contratista.

La Administración debe ser rigurosa: motivar el acuerdo de inicio, detallar los incumplimientos, garantizar la imparcialidad del instructor y respetar los derechos de defensa del contratista. Cualquier defecto en esta fase inicial puede dar lugar a la nulidad de la sanción.

Para los adjudicatarios, conocer sus derechos desde el inicio y contar con asesoramiento especializado en contratación pública es esencial para evitar sanciones desproporcionadas o injustas.

En definitiva, la iniciación de un procedimiento sancionador en contratos públicos es un campo de alta tensión jurídica donde se juega la eficacia del interés general y la seguridad jurídica de las empresas que trabajan con el sector público.