Discrecionalidad administrativa: concepto, límites jurídicos y control

Hablar de discrecionalidad administrativa es adentrarse en uno de los terrenos más complejos y fascinantes del Derecho Administrativo. El término despierta inquietudes tanto en juristas como en ciudadanos porque encierra un dilema: la Administración necesita un margen de libertad para actuar eficazmente, pero al mismo tiempo ese margen no puede transformarse en un poder arbitrario que erosione las garantías constitucionales.

En el imaginario colectivo, discrecionalidad suena a potestad casi absoluta, a espacio en el que el poder público “hace lo que quiere”. Nada más lejos de la realidad. El ordenamiento jurídico español, inspirado en la Constitución de 1978, ha puesto diques claros para evitar que la discrecionalidad derive en arbitrariedad. Así lo proclama el artículo 9.3 CE cuando establece la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Este artículo analiza con profundidad la discrecionalidad administrativa: su concepto, sus diferencias con la arbitrariedad, los ámbitos donde se manifiesta, los límites legales y constitucionales que la encuadran, las técnicas de control judicial y las consecuencias prácticas tanto para la Administración como para los ciudadanos. Una cuestión que, lejos de ser puramente académica, afecta al día a día de decisiones que inciden en licitaciones públicas, nombramientos de funcionarios, autorizaciones urbanísticas o concesiones de subvenciones.

La discrecionalidad administrativa puede definirse como el margen de apreciación que la norma otorga a la Administración para elegir entre varias soluciones igualmente válidas en Derecho. Frente a las potestades regladas, donde la norma marca de forma rígida la actuación, la discrecionalidad concede libertad para optar entre diferentes cursos de acción.

Fundamentos constitucionales

El artículo 103 de la Constitución Española establece que la Administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, pero también de acuerdo con los principios de eficacia y servicio a los intereses generales. Esa tensión entre sometimiento y eficacia justifica que en ocasiones el legislador otorgue márgenes de elección, pues no siempre es posible prever de forma exhaustiva todas las situaciones que se presentan en la realidad.

Ejemplos de discrecionalidad

• La concesión de determinadas subvenciones cuando se valoran criterios cualitativos como innovación o impacto social.
• La provisión de puestos de libre designación en la función pública.
• La elección entre sanciones graduables dentro de una horquilla legal.
• La autorización de manifestaciones públicas con criterios de orden público.

En todos estos casos, la norma habilita un margen de apreciación, pero no autoriza una decisión irracional, injustificada o contraria a los principios generales del Derecho.

Uno de los grandes errores al abordar esta materia es identificar discrecionalidad con arbitrariedad.

Diferencias esenciales

• Discrecionalidad: margen de decisión limitado, fundamentado en la ley, orientado al interés general y sometido a control judicial.
• Arbitrariedad: decisión caprichosa, sin motivación suficiente o contraria al fin legal, prohibida por el artículo 9.3 CE.

Jurisprudencia clave

El Tribunal Supremo ha reiterado en múltiples sentencias que la discrecionalidad no significa ausencia de control. En la STS de 4 de marzo de 1996, el Alto Tribunal señaló que el margen discrecional siempre está sujeto a un “núcleo de control judicial irrenunciable”.

El Tribunal Constitucional, por su parte, en la STC 73/2014, subrayó que la discrecionalidad “no es una patente de corso para la Administración, sino una habilitación legal delimitada por principios constitucionales”.

Conclusión
La frontera entre discrecionalidad y arbitrariedad la marca la motivación. Una decisión discrecional correctamente motivada, apoyada en hechos comprobables y ajustada a los fines de la norma será válida. Si falta motivación, si los hechos no son ciertos o si la finalidad se desvirtúa, la discrecionalidad se convierte en arbitrariedad.

La discrecionalidad aparece en sectores donde la complejidad de la realidad exige un margen de apreciación:

• Contratación pública: valoración de criterios sujetos a juicio de valor como calidad técnica, innovación o sostenibilidad.
• Urbanismo: licencias excepcionales, aprobación de planes y calificación de usos del suelo.
• Función pública: nombramientos por libre designación, condicionados a la motivación de la idoneidad.
• Orden público y seguridad: autorizaciones de manifestaciones en función del orden público.
• Subvenciones y ayudas públicas: baremos cualitativos aplicados en concurrencia competitiva.

La discrecionalidad está sometida a:

• Legalidad: siempre tiene origen en la ley.
• Proporcionalidad: equilibrio entre el fin perseguido y los medios empleados.
• Respeto a los derechos fundamentales.
• Motivación: obligación reforzada en actos discrecionales.
• Finalidad: debe ejercerse conforme al fin legal previsto; de lo contrario, se incurre en desviación de poder.

Los tribunales ejercen control mediante:

• Comprobación de hechos determinantes.
• Revisión de la finalidad para descartar desviación de poder.
• Análisis de proporcionalidad.
• Examen de la motivación suficiente y razonada.

• STS 28 de enero de 2009: sobre libre designación, exige motivar idoneidad.
• STS 15 de octubre de 2013: limita la discrecionalidad en adjudicaciones de contratos.
• STS 17 de marzo de 2021: reafirma el control judicial de hechos, finalidad y proporcionalidad.
• STC 73/2014: obliga a motivar los actos discrecionales.
• STC 55/2019: reafirma que la discrecionalidad nunca queda fuera del control judicial.

• Para la Administración: obligación de motivar y preparar expedientes sólidos; el incumplimiento aumenta el riesgo de anulación.
• Para los ciudadanos: posibilidad de impugnar actos discrecionales por falta de motivación, desproporción o desviación de poder.

Ejemplos: decisiones en urbanismo que condicionan proyectos millonarios, nombramientos en la función pública o adjudicaciones contractuales.

• ¿Existe realmente discrecionalidad o siempre puede reconducirse a reglas jurídicas?
• El principio de buena administración como límite adicional.
• Los algoritmos y sistemas de decisión automatizada plantean nuevos retos de transparencia y control.
• Tendencia hacia un mayor control judicial de la motivación y la proporcionalidad.

La discrecionalidad administrativa es una herramienta necesaria para que la Administración gestione la complejidad social, pero está lejos de ser un poder sin límites. El marco constitucional y legal, junto con la jurisprudencia, establecen controles estrictos para evitar la arbitrariedad.

La motivación exhaustiva, la proporcionalidad y la orientación al interés general son claves para legitimar su ejercicio. Para la Administración, supone actuar con rigor y transparencia; para los ciudadanos, una garantía de defensa frente a abusos.

En definitiva, la discrecionalidad no es un cheque en blanco, sino un espacio de libertad jurídica encuadrado por la ley, la Constitución y el control judicial.