La DANA y los contratos públicos: herramienta clave para la reconstrucción y la prevención
La DANA que azotó España entre octubre de 2024 y enero de 2025 ha marcado un antes y un después en la gestión de emergencias meteorológicas en nuestro país. Con un balance trágico de 224 fallecidos y daños materiales que superan precedentes, las provincias de Valencia, Albacete y Cuenca se han enfrentado a uno de los mayores desastres naturales de su historia reciente. La magnitud de esta catástrofe no solo se mide en términos de pérdidas humanas y materiales, sino también en la complejidad y alcance de la respuesta institucional requerida para hacerle frente.
El impacto de la DANA ha puesto de manifiesto las vulnerabilidades existentes en nuestras infraestructuras y sistemas de prevención y el impacto del urbanismo “insostenible”.
Sin embargo, desde el punto de vista de la contratación pública ha supuesto la movilización de más 413 millones de euros en tres meses y más de mil expedientes de contratación tramitados por diferentes administraciones públicas, de nivel local, autonómico o estatal.
Las consecuencias de este fenómeno meteorológico extremo han ido mucho más allá de los daños inmediatos. La destrucción de infraestructuras críticas, la afectación a servicios básicos y el desplazamiento de miles de ciudadanos han generado una crisis multidimensional que ha requerido una respuesta igualmente compleja y multifacética. Los efectos se han dejado sentir en todos los ámbitos de la vida social y económica: desde la paralización de actividades productivas hasta la interrupción de servicios educativos, pasando por graves afectaciones al sistema sanitario y de servicios sociales.
A continuación, analizamos algunos de los aspectos que ponen el acento este gran reto que está abordando el sector público en la zona afectada. No entramos a valorar ni aspectos políticos ni paquetes de ayudas, sino aspectos relacionados con la contratación pública en general y reflexiones de cara al futuro.
1. Contratos públicos: análisis de la respuesta administrativa.
1.1 La Magnitud de la Inversión Pública
La respuesta institucional ante la DANA se ha materializado en una movilización de recursos sin precedentes en la historia reciente de la administración pública española. El análisis de la inversión revela no solo la magnitud del esfuerzo económico realizado, sino también la complejidad de los mecanismos administrativos activados para dar una respuesta ágil y efectiva a la emergencia.
En tres meses, entre octubre de 2024 y enero de 2025, hemos detectado una inversión de más de 413 millones de euros y 1.000 expedientes administrativos: 506 licitaciones públicas de 336.765.273,08 euros y 517 procesos de contratación menor por valor de 76.477.605,16 euros.
La distribución territorial de estos recursos muestra una concentración significativa en la Comunidad Valenciana, que ha gestionado 407 expedientes de licitación por valor de 304.413.170,78 euros, a los que se suman 409 contratos menores que ascienden a 75.342.360,80 euros. Estas cifras, que representan más del 90% del presupuesto total movilizado, reflejan la especial gravedad de los daños sufridos en el territorio valenciano.
1.2 Principales áreas de inversión
La respuesta institucional ha sido tan diversa como los propios efectos de la DANA. En el ámbito de las infraestructuras, se han acometido desde limpieza, retirada de lodo, y reparaciones urgentes en carreteras hasta la rehabilitación completa de edificios públicos.
La atención a los damnificados ha constituido otro pilar fundamental de la respuesta institucional. Los servicios sociales han desplegado programas que han incluido desde el alojamiento temporal de familias desplazadas hasta la provisión de servicios psicológicos de emergencia.
Para hacerse una idea de las necesidades que se han abordado en tan poco tiempo, entre otros servicios y suministros:
Limpieza y retirada de desechos
- Retirada de fango, tierra y desechos.
- Retirada de escombros y vehículos.
- Limpieza y desinfección.
Infraestructuras críticas y suministros
- Reparación de carreteras y puentes.
- Rehabilitación de edificios públicos.
- Sistemas de drenaje y prevención de inundaciones.
- Recuperación de servicios básicos.
- Suministro de maquinaria, herramienta y material de construcción.
Atención social
- Alojamiento temporal para damnificados.
- Servicios psicológicos de emergencia.
- Suministro de alimentos y necesidades básicas.
- Ayudas directas a afectados.
Servicios técnicos
- Evaluación de daños.
- Proyectos de rehabilitación.
- Redacción de proyectos y estudios geotécnicos.
- Dirección de obras de emergencia.
1.3 La contratación pública en la gestión de emergencias
La respuesta inmediata a las catástrofes naturales requiere de contratos públicos ágiles y efectivos. En este contexto, los contratos tramitados por emergencia se han convertido en una herramienta esencial.
Contratos de emergencia
Estos contratos permiten a las administraciones actuar con rapidez, omitiendo procedimientos habituales de fiscalización inicial y permitiendo la contratación directa de bienes y servicios. Entre los servicios más comunes contratados bajo este régimen se encuentran:
- Obras de limpieza y desescombro.
- Reparación urgente de infraestructuras como carreteras y puentes.
- Suministro de equipos y materiales para la atención de emergencias.
Procedimientos negociados sin publicidad
Otra opción frecuente en situaciones de emergencia son los procedimientos negociados sin publicidad. Aunque menos ágiles que los contratos de emergencia, permiten una mayor concurrencia de ofertas al invitar a varias empresas a participar. Este procedimiento es particularmente útil para:
- Contratar servicios especializados, como sistemas de alerta temprana o tecnologías de monitoreo.
- Licitar obras complejas que requieren una mayor transparencia.
Contratos menores
En estos tres meses la administración también ha recurrido a la herramienta del contrato menor, que son contratos públicos de importe reducido (hasta 40.000 € en obras y 15.000 € en servicios o suministros) que se adjudican directamente sin necesidad de licitación, pero con estrictos límites de uso y justificación para evitar abusos.
Encargos a medios propios
Sin embargo, mientras los contratos menores o negociados fomentan la concurrencia en el mercado, en mayor o menor medida, los encargos a medios propios no lo hacen. Es una figura concebida como una excepción al régimen general de contratación pública, que suele generar distorsiones en el mercado. Son una alternativa que permite a la administración encomendar la ejecución de ciertas tareas a entidades públicas que actúan como una extensión de sí mismas, sin necesidad de licitación. Estas entidades, como TRAGSA, deben cumplir estrictos requisitos legales, como realizar al menos un 80% de su actividad para la administración que las designa y operar bajo los principios de eficiencia y eficacia económica.
Aunque los encargos son una herramienta válida en situaciones concretas, su uso desmesurado o generalizado puede plantear problemas significativos: se limita la competencia porque no se cuenta con operadores económicos privados, puede reducir los incentivos para ofrecer soluciones innovadoras o mejorar los estándares de calidad, y puede crear una excesiva dependencia de los medios propios, dificultando la adaptación a nuevas necesidades o tecnologías.
1. Impacto de la DANA y el urbanismo insostenible
Uno de los factores que exacerban las consecuencias de la DANA es la gestión urbanística deficiente. Parece que la construcción en zonas inundables y la sobreexplotación del litoral han sido factores determinantes en los daños ocasionados. Por ejemplo, se han otorgado licencias urbanísticas para construir hoteles en primera línea de mar que contravienen normativas estatales y autonómicas destinadas a proteger el dominio público marítimo-terrestre.
La revisión de los instrumentos de planificación urbanística se presenta como una necesidad urgente. El análisis de los daños causados por la DANA revela una correlación directa entre la vulnerabilidad de ciertas zonas y las deficiencias en la planificación territorial. La actualización de estos instrumentos debe considerar:
- La incorporación de mapas de riesgo actualizados.
- La limitación efectiva de construcciones en zonas inundables.
- El desarrollo de infraestructuras verdes y sistemas de drenaje sostenible.
- La adaptación de normativas constructivas a escenarios climáticos extremos.
Cabe mencionar que el Tribunal Supremo, en estos casos, ha instado a las administraciones públicas a utilizar la revisión de oficio como herramienta para revertir estas situaciones. Sin embargo, este procedimiento no exime a las administraciones de asumir responsabilidades patrimoniales, como la indemnización por la demolición de construcciones ilegales y los daños derivados.
2. La prevención como estrategia clave
Si bien la reconstrucción es fundamental, la prevención debe ser una prioridad en la gestión pública. La falta de mantenimiento de cauces fluviales y la ausencia de sistemas efectivos de alerta han sido factores determinantes en los daños ocasionados por la DANA.
Mantenimiento de cauces
Las Confederaciones Hidrográficas, como la del Júcar y la del Segura, tienen la responsabilidad de mantener los cauces en condiciones óptimas. Sin embargo, los informes del Tribunal de Cuentas han revelado graves deficiencias en esta área. De los 111 expedientes analizados en 2020 y 2021, el 25% carecía de una justificación adecuada sobre la necesidad del contrato, y en muchos casos, no se había incluido un informe explicativo.
Un ejemplo es el proyecto «Adecuación ambiental y drenaje de la cuenca del Poyo» iniciado en 2009 y paralizado por falta de fondos, pese a contar con una evaluación ambiental favorable. La ejecución de este proyecto habría reducido significativamente el impacto de las inundaciones en Valencia.
Sistemas de alerta y tecnología
El sistema ES-Alert, diseñado para emitir alertas tempranas, ha mostrado limitaciones significativas. Durante la DANA, las alertas llegaron cuando los daños ya eran evidentes, generando un debate entre la Generalitat Valenciana y el Gobierno central sobre la gestión de este sistema.
La contratación de tecnologías avanzadas, como sistemas automáticos de información hidrológica (SAIH), puede marcar la diferencia en la prevención. Estas herramientas permiten monitorear en tiempo real el caudal de ríos y barrancos, facilitando decisiones informadas y rápidas.
La incorporación de criterios de innovación en la contratación pública es fundamental para abordar los retos del cambio climático.
Lecciones aprendidas: retos en la gestión pública
Lecciones Aprendidas
La gestión de la DANA 2024 ha proporcionado valiosas lecciones sobre la capacidad de respuesta de las administraciones públicas ante catástrofes naturales de gran magnitud. El análisis de las actuaciones realizadas permite extraer conclusiones relevantes:
- La respuesta administrativa, aunque significativa en términos de recursos movilizados requiere una mejor coordinación entre administraciones y una mayor agilidad en los procedimientos.
- Los mecanismos de contratación de emergencia han demostrado su utilidad, pero también han revelado la necesidad de reforzar los controles y la transparencia en su utilización.
- La prevención emerge como el elemento clave para mitigar los efectos de futuras catástrofes, requiriendo una inversión sostenida en infraestructuras y sistemas de alerta.
- La necesidad de un sistema de planificación urbanística y ordenación territorial consciente.
- El marco normativo actual, aunque proporciona herramientas adecuadas para la gestión de emergencias, necesita actualizarse para contemplar específicamente los desafíos del cambio climático.
A pesar de los avances, la gestión pública enfrenta numerosos retos:
- Falta de coordinación: Los conflictos entre diferentes niveles de gobierno retrasan la respuesta ante emergencias.
- Corrupción: El uso de procedimientos excepcionales aumenta el riesgo de irregularidades en la adjudicación de contratos.
- Capacitación insuficiente: Los funcionarios encargados de la gestión de emergencias carecen de formación específica en muchos casos.
Reflexiones finales
La DANA de 2024 debería marcar un punto de inflexión en la gestión de emergencias climáticas en España. La magnitud de los daños y la complejidad de la respuesta requerida han puesto de manifiesto tanto las fortalezas como las debilidades del sistema actual de gestión de emergencias.
La experiencia acumulada debe servir como catalizador para una transformación profunda en la manera de abordar estos fenómenos, priorizando la prevención y la planificación a largo plazo. Solo mediante un compromiso sostenido con la mejora de infraestructuras, la actualización de sistemas de alerta y la optimización de procedimientos administrativos podremos estar mejor preparados para afrontar futuros eventos climáticos extremos.
La inversión en prevención y la mejora de los sistemas de gestión de emergencias no deben verse como un gasto, sino como una inversión fundamental para la seguridad y el bienestar de la sociedad. Las lecciones aprendidas de la DANA 2024 deben traducirse en acciones concretas que fortalezcan nuestra capacidad de respuesta y minimicen el impacto de futuras catástrofes naturales.