Costas en el Contencioso Administrativo: Regulación, Límites y Jurisprudencia
El contencioso-administrativo es una jurisdicción especializada en revisar la legalidad de los actos de la Administración Pública. Uno de los aspectos más relevantes dentro de estos procesos es la imposición de costas, es decir, los gastos que deben asumir las partes en litigio.
A continuación comentamos cuestiones sobre el régimen jurídico de las costas procesales en este ámbito, sus criterios de aplicación y la jurisprudencia relevante, con el objetivo de proporcionar información útil sobre su regulación y práctica.
Definición y Concepto de Costas Procesales
Las costas procesales en el orden contencioso-administrativo son los gastos en que incurre cada parte durante el proceso judicial y que pueden ser repercutidos a la parte que pierde el litigio. Estos gastos incluyen:
- Honorarios de abogados y procuradores.
- Derechos de peritos.
- Costes derivados de diligencias probatorias (periciales, testificales, documentales, etc.).
- Tasas judiciales en su caso.
- Otros gastos necesarios para la tramitación del procedimiento.
El principio general es que la parte que resulte perdedora en el litigio asuma estos gastos, salvo que existan circunstancias excepcionales que justifiquen su exención o distribución equitativa. La regulación de las costas procesales busca equilibrar el acceso a la justicia con la prevención de litigios infundados o abusivos.
Además, las costas procesales cumplen una función compensatoria y disuasoria. Por un lado, garantizan que la parte que gana el litigio no sufra un perjuicio económico por ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva. Por otro, desincentivan la interposición de recursos sin fundamento o con ánimo dilatorio.
Cabe destacar que la imposición de costas no es automática, sino que está sujeta a los criterios establecidos por la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) y a la apreciación del tribunal. En cada caso, los jueces deben motivar adecuadamente su decisión sobre la imposición, distribución o exoneración de las costas.
Marco Normativo Aplicable
El régimen jurídico de las costas procesales en el contencioso-administrativo está regulado principalmente en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Este precepto establece las normas para la imposición de costas en las diferentes instancias del proceso, estableciendo los principios generales que rigen su atribución.
Asimismo, el artículo 93.4 de la LJCA regula específicamente la imposición de costas en los recursos de casación, estableciendo criterios específicos para esta fase procesal. En este sentido, la casación introduce una mayor flexibilidad en la determinación de las costas, atendiendo a la complejidad del litigio y a la jurisprudencia previa.
La aplicación de estas normas debe interpretarse en concordancia con la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), en particular, con lo dispuesto en sus artículos 241 y siguientes, que establecen el principio de vencimiento y los criterios de tasación de costas en el procedimiento civil, aplicables de manera supletoria al orden contencioso-administrativo.
Además de la normativa nacional, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha dictado resoluciones que afectan a la interpretación del régimen de costas en litigios administrativos, especialmente en casos relacionados con la protección del medio ambiente, el derecho de la competencia y la defensa de los derechos fundamentales, donde se ha enfatizado la necesidad de garantizar un acceso efectivo a la justicia sin barreras económicas desproporcionadas.
Por último, la evolución normativa en materia de justicia digital y procedimientos electrónicos también ha incidido en el régimen de costas, permitiendo en algunos casos la reducción de ciertos gastos procesales mediante el uso de medios telemáticos, lo que podría suponer una menor carga económica para las partes litigantes.
Criterios para la Imposición de Costas
La imposición de costas en los procedimientos contencioso-administrativos sigue un criterio de vencimiento objetivo, según el cual la parte que pierde el litigio asume los gastos procesales de la contraria. No obstante, esta regla presenta matices y exenciones que los tribunales deben valorar caso por caso.
Primera o Única Instancia
En la primera o única instancia, las costas se imponen a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el tribunal aprecie y motive la existencia de serias dudas de hecho o de derecho. Esta exención busca garantizar el acceso a la justicia en casos donde la controversia presente un margen razonable de interpretación jurídica.
Si el fallo es parcialmente estimatorio, cada parte deberá pagar las costas que haya generado y las comunes se repartirán por mitad, salvo que el tribunal determine otra distribución fundamentada en razones de mala fe o temeridad. La temeridad se da cuando una de las partes litiga de forma manifiestamente infundada o abusiva, generando gastos innecesarios a la contraparte.
Recursos Contencioso-Administrativos
En los recursos, la regla general es que si el recurso es totalmente desestimado, se imponen las costas al recurrente. Sin embargo, el tribunal puede valorar circunstancias específicas, como la existencia de doctrina contradictoria o la novedad de la cuestión planteada, para evitar la imposición de costas.
En este sentido, es relevante la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha sostenido que la imposición de costas debe justificarse en una resolución motivada y proporcionada a la naturaleza del litigio. Se han dado casos en los que, pese a la desestimación del recurso, el tribunal ha optado por no imponer costas cuando la cuestión litigiosa era novedosa o generaba incertidumbre jurídica.
Recurso de Casación
Las costas en casación se imponen conforme al artículo 93.4 de la LJCA, aplicando criterios similares a los de la instancia anterior. No obstante, en casación se introduce un mayor grado de flexibilidad en la fijación de las costas, considerando:
- La complejidad del litigio: Cuando el asunto presenta una especial dificultad técnica o interpretativa.
- El interés casacional objetivo: Si el recurso plantea cuestiones relevantes para la unificación de doctrina.
- La actitud procesal de las partes: Conductas dilatorias o estrategias abusivas pueden influir en la decisión sobre costas.
En algunos casos, el Tribunal Supremo ha limitado la cuantía de las costas para evitar barreras excesivas al acceso a la casación. En materia de derechos fundamentales y medio ambiente, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha impuesto restricciones a la imposición de costas que pudieran disuadir litigios fundados en defensa de intereses colectivos.
Excepciones y Modificaciones en la Imposición de Costas
Existen circunstancias en las que el tribunal puede modificar o eximir la imposición de costas:
- Dudas razonables de hecho o derecho: Si la controversia tiene una interpretación jurídica compleja o novedosa.
- Interés público en la cuestión debatida: En litigios donde se plantean derechos fundamentales o asuntos medioambientales.
- Mala fe procesal: Si una de las partes ha litigado con abuso de derecho o con intención meramente dilatoria.
- Acuerdo extrajudicial: Si las partes alcanzan un acuerdo antes de la resolución definitiva, las costas pueden ser objeto de distribución equitativa.
Límites a la Condena en Costas
El límite a la condena en costas busca equilibrar la carga económica del litigio entre las partes y evitar que la imposición de costas suponga una barrera excesiva para el acceso a la justicia. Este límite se establece atendiendo a diferentes factores como la cuantía del litigio, la complejidad del asunto y la situación económica de las partes.
Cuantía Máxima de la Condena en Costas
Desde el 20 de marzo de 2024, la cuantía máxima que puede imponerse a la parte condenada en costas en primera o única instancia no puede superar la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por la condena. Esta limitación tiene como objetivo evitar que los litigios de cuantía elevada generen una carga económica desproporcionada para la parte perdedora.
En los casos en los que la pretensión sea de cuantía indeterminada, la normativa establece un valor de referencia de 18.000 euros, salvo que el tribunal, en atención a la complejidad del asunto, motive la aplicación de una cuantía diferente. Este criterio permite una mayor flexibilidad en la determinación de la cuantía, adaptándose a las circunstancias específicas del litigio.
Límites en la Imposición de Costas en Recursos
En la fase de recursos, la imposición de costas también está sujeta a ciertos límites. El tribunal podrá imponer las costas en su totalidad, en una parte de ellas o establecer un límite cuantitativo en función de la naturaleza del litigio y la conducta procesal de las partes.
Además, en el recurso de casación, el Tribunal Supremo ha establecido que en aquellos casos donde el litigio tenga interés casacional objetivo, la imposición de costas debe ser prudente y proporcional, permitiendo en ocasiones la exención total o parcial de su pago.
Exenciones y Modificaciones en la Condena en Costas
Los tribunales pueden eximir o modular la imposición de costas en casos excepcionales, tales como:
- Dudas razonables sobre el derecho aplicable: Cuando el litigio se fundamenta en cuestiones jurídicas novedosas o de interpretación dudosa.
- Existencia de interés público relevante: En litigios que afectan a derechos fundamentales, medioambiente o cuestiones de interés general.
- Desigualdad económica entre las partes: Cuando una de las partes se encuentra en una situación de vulnerabilidad económica que podría dificultar su acceso a la justicia en caso de imposición de costas.
- Mala fe procesal: Si una de las partes ha actuado con temeridad o mala fe, los tribunales pueden imponerle un mayor porcentaje de costas.
- Acuerdos extrajudiciales o allanamientos: En caso de que una de las partes acepte las pretensiones de la otra antes de la resolución definitiva, las costas pueden ser repartidas equitativamente.
Jurisprudencia sobre la Limitación de Costas
La jurisprudencia ha establecido límites en la imposición de costas para evitar situaciones abusivas. Algunos pronunciamientos relevantes incluyen:
- Tribunal Supremo: Determina que la limitación de la cuantía de las costas debe aplicarse incluso en litigios de elevada complejidad, salvo que exista una justificación razonada para su elevación.
- Tribunal Constitucional: Ha reforzado el principio de proporcionalidad en la imposición de costas, asegurando que no se conviertan en una barrera para el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.
- Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE): Ha dictado resoluciones que exigen garantizar que los litigios de interés público, como los medioambientales, no se vean obstaculizados por la imposición desproporcionada de costas.
Consideraciones Finales sobre la Limitación de Costas
La imposición de costas en el contencioso-administrativo está diseñada para garantizar un uso racional de los recursos judiciales y evitar litigios temerarios. Sin embargo, la legislación y la jurisprudencia han introducido importantes limitaciones para evitar que su aplicación sea excesiva o disuasoria.
En este sentido, la interpretación flexible de los tribunales y la evaluación de cada caso concreto han permitido desarrollar un sistema más equitativo en la imposición de costas, ajustado a los principios de proporcionalidad y acceso a la justicia.
Lecciones Aprendidas de la Jurisprudencia
La jurisprudencia en materia de costas en el contencioso-administrativo ha sido clave para definir los criterios de aplicación de la normativa y establecer límites a su imposición. A continuación, se destacan algunas sentencias relevantes:
Tribunal Supremo
Sentencia del Tribunal Supremo -2023-: El Alto Tribunal reafirmó el principio de proporcionalidad en la imposición de costas, estableciendo que no deben representar una barrera para el acceso a la justicia. En el caso analizado, se limitó la cuantía de las costas a un máximo de 2.000 euros debido a la complejidad de la materia.
STS 1543/2022: En esta sentencia, el Tribunal Supremo aclaró que la temeridad procesal es un criterio fundamental para la imposición de costas, destacando que no basta con la desestimación del recurso, sino que debe evidenciarse una conducta procesal claramente
Tribunal Constitucional
STC 47/2021: El Tribunal Constitucional estableció que la imposición automática de costas sin una motivación suficiente vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva. En este caso, se anuló una resolución que imponía costas a una entidad ciudadana que había impugnado una norma municipal de manera razonable.
Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)
Asunto C-260/18: El TJUE analizó la compatibilidad de la legislación española sobre costas con el derecho de la Unión Europea. La sentencia determinó que la imposición de costas no puede disuadir el ejercicio de derechos fundamentales, especialmente en litigios relacionados con protección medioambiental y derechos sociales.
Asunto C-205/20: En este fallo, el TJUE subrayó que los tribunales nacionales deben considerar la situación económica de los litigantes al imponer costas, asegurando que no se generen efectos desproporcionados que limiten el acceso a la justicia.
Audiencia Nacional
Sentencia de la Audiencia Nacional de 2022: En un caso relacionado con una reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración, la Audiencia Nacional determinó que no procedía la imposición de costas debido a la complejidad técnica del litigio y la existencia de jurisprudencia contradictoria en la materia.
Tribunales Superiores de Justicia
TSJ de Madrid, Sentencia 356/2022: El tribunal concluyó que, en procedimientos en los que la Administración cambia de criterio y da la razón al recurrente en fase de apelación, no deben imponerse costas a ninguna de las partes.
TSJ de Andalucía, Sentencia 112/2023: En un litigio sobre urbanismo, el tribunal aplicó el criterio de interés público para eximir de costas a una asociación vecinal que había impugnado un plan urbanístico.
Conclusiones sobre la Jurisprudencia
Las sentencias mencionadas reflejan una evolución en la aplicación de las costas en el contencioso-administrativo, destacando los siguientes principios clave:
- Proporcionalidad y motivación: Las resoluciones judiciales deben justificar adecuadamente la imposición de costas para evitar vulneraciones del derecho a la tutela judicial efectiva.
- Flexibilidad en litigios de interés público: Los tribunales tienden a moderar la imposición de costas en casos relacionados con derechos fundamentales y cuestiones medioambientales.
- Análisis de la conducta procesal: La temeridad y mala fe son factores determinantes para la imposición de costas de manera más severa.
- Impacto económico y acceso a la justicia: Las resoluciones recientes buscan evitar que las costas se conviertan en un obstáculo que limite la posibilidad de litigar en asuntos complejos o de gran relevancia.
En definitiva, la jurisprudencia sigue una línea de interpretación flexible, orientada a garantizar un sistema de costas justo y equitativo, que favorezca tanto la seguridad jurídica como el derecho de los ciudadanos a acceder a la justicia sin barreras desproporcionadas.
Consideraciones Finales
Las costas en el contencioso-administrativo cumplen un papel fundamental en el funcionamiento del sistema judicial, pues garantizan un uso racional de los recursos procesales y previenen la interposición de litigios temerarios. Sin embargo, la correcta aplicación de este mecanismo requiere un equilibrio entre los derechos de las partes y la protección del acceso a la justicia.
Impacto de la Imposición de Costas
Acceso a la justicia: La imposición de costas no debe convertirse en un obstáculo para que los ciudadanos y empresas defiendan sus derechos frente a la Administración Pública. Por ello, la regulación ha incorporado salvaguardas como la limitación de cuantías y la motivación suficiente en la resolución judicial.
Prevención del abuso procesal: Al mismo tiempo, la imposición de costas actúa como un elemento disuasorio frente a litigios infundados que pueden sobrecargar los tribunales y perjudicar a la parte demandada sin razones jurídicas sólidas.
Recomendaciones para Litigantes
Para minimizar el riesgo de ser condenado en costas, se recomienda:
- Evaluar la viabilidad del litigio: Antes de iniciar un procedimiento contencioso-administrativo, es fundamental analizar la solidez del caso con asesoramiento jurídico especializado.
- Considerar alternativas extrajudiciales: La mediación y el arbitraje pueden ser soluciones más rápidas y menos costosas que el litigio judicial.
- Atender la jurisprudencia vigente: Revisar casos similares previamente resueltos por los tribunales puede ayudar a anticipar el posible desenlace y la imposición de costas.
- Evitar estrategias procesales abusivas: La litigación temeraria o sin base legal sólida puede resultar en una condena en costas de alto impacto económico.
Perspectiva de Futuro
El régimen de costas en el contencioso-administrativo está en constante evolución. La aplicación de tecnologías en la justicia, como la digitalización de procedimientos y la utilización de inteligencia artificial para la resolución de litigios, podría influir en la determinación de costos procesales y en una mayor eficiencia judicial.
Asimismo, el legislador podría seguir introduciendo modificaciones normativas para afinar los criterios de imposición de costas, asegurando que estos sigan siendo justos, proporcionados y adecuados a la realidad socioeconómica.
En definitiva, la imposición de costas en el ámbito contencioso-administrativo debe ser aplicada con criterio y proporcionalidad, asegurando un sistema equitativo que no limite el derecho de acceso a la justicia, pero que tampoco favorezca litigios innecesarios. La evolución normativa y jurisprudencial en esta materia seguirá marcando el camino para un modelo de justicia más eficiente y accesible.
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