Contrato Administrativo Especial: Análisis Jurídico y Aplicaciones Prácticas
Contrato Administrativo Especial: Análisis Jurídico y Aplicaciones Prácticas.
El contrato administrativo especial constituye una figura singular dentro del régimen jurídico de la contratación pública en España. Aunque no se encuadra en las categorías típicas de contratos administrativos —como los de obras, suministros, servicios o concesiones—, desempeña un papel fundamental en la satisfacción de necesidades públicas específicas que no pueden ser atendidas mediante los contratos tipificados en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).
Este artículo ofrece un análisis exhaustivo del contrato administrativo especial, abordando su definición legal, características distintivas, criterios de calificación, diferencias con otros tipos contractuales, procedimiento de adjudicación, ejemplos prácticos, desafíos en su aplicación y su relevancia en el contexto actual de la contratación pública.
Definición y Marco Legal del Contrato Administrativo Especial
El artículo 25.1.b) de la LCSP establece que tendrán carácter administrativo los contratos celebrados por una Administración Pública que, sin encuadrarse en las categorías típicas, tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella.
Asimismo, el artículo 25.1.c) dispone que también tendrán carácter administrativo los contratos que, sin estar comprendidos en las letras anteriores, así lo declare expresamente una Ley.
Por tanto, los contratos administrativos especiales se caracterizan por:
- Ser celebrados por una Administración Pública.
- No encuadrarse en las categorías típicas de contratos administrativos.
- Estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de su competencia.
- Ser declarados como tales por una Ley.
El régimen jurídico aplicable a estos contratos viene determinado por sus normas específicas y, en su defecto, por lo dispuesto en la LCSP y sus disposiciones de desarrollo. Supletoriamente, se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado.
Características Distintivas de los Contratos Administrativos Especiales
Los contratos administrativos especiales presentan las siguientes características:
- Naturaleza administrativa: A pesar de su atipicidad, estos contratos mantienen un régimen jurídico público.
- Finalidad institucional: Están directamente ligados a los fines propios de la entidad contratante, satisfaciendo necesidades públicas específicas.
- Régimen supletorio específico: Se aplica el derecho administrativo en todo lo que no contradiga su naturaleza.
- Cláusulas típicamente administrativas: Incluyen prerrogativas como la resolución unilateral, la imposición de penalidades y la interpretación unilateral por parte de la Administración.
- No sujetos a regulación armonizada: Salvo en casos concretos donde concurran importes elevados y financiación pública, estos contratos no están sujetos a regulación armonizada.
Es importante destacar que la calificación de un contrato como administrativo especial requiere una motivación explícita y técnica que justifique su naturaleza especial, la cual debe constar en el expediente de contratación.
Criterios para la Calificación de un Contrato como Administrativo Especial
La calificación de un contrato como administrativo especial no es automática y debe basarse en un análisis sustantivo del mismo. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha señalado que la calificación de los contratos no depende de la que las partes hayan querido atribuirles, sino que se deduce de la naturaleza de los mismos.
Los criterios para la calificación incluyen:
- Objeto del contrato: Debe estar vinculado al giro o tráfico específico de la Administración contratante o satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de su competencia.
- Naturaleza administrativa: El contrato debe contener prerrogativas o cláusulas administrativas típicas.
- Declaración legal: El contrato puede ser declarado como administrativo especial por una Ley.
Además, el informe jurídico del expediente debe justificar por qué no puede calificarse como contrato de servicios, suministro, obra o concesión.
Diferencias entre Contratos Administrativos Especiales y Otros Tipos Contractuales
Los contratos administrativos especiales se distinguen de otros tipos contractuales en varios aspectos:
- Objeto contractual: Su objeto no encaja en las categorías típicas de contratos administrativos, pero está directamente relacionado con las actividades propias y características de la Administración que lo celebra.
- Finalidad pública: Satisfacen de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de la Administración contratante.
- Régimen jurídico: Se rigen por sus normas específicas y, en su defecto, por la LCSP y sus disposiciones de desarrollo. Supletoriamente, se aplican las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado.
- No deben confundirse con:
- Convenios administrativos: Instrumentos de colaboración entre Administraciones Públicas o entre estas y entidades privadas sin ánimo de lucro, que no tienen naturaleza contractual.
- Subvenciones: Ayudas económicas otorgadas por la Administración sin contraprestación directa.
- Contratos patrimoniales: Contratos que tienen por objeto la adquisición, enajenación o arrendamiento de bienes y derechos por parte de la Administración.
Procedimiento de Adjudicación y Régimen Jurídico Aplicable
Los contratos administrativos especiales están sometidos a los principios de publicidad, transparencia, igualdad y libre concurrencia. Por tanto:
- Publicidad: Deben publicarse en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
- Procedimiento de adjudicación: La adjudicación debe seguir un procedimiento abierto o restringido, salvo que se justifique un procedimiento negociado o una licitación sin publicidad.
- Criterios de adjudicación: Es obligatorio establecer criterios de adjudicación claros y proporcionados.
El régimen jurídico aplicable es el del contrato administrativo común, conforme a la LCSP y supletoriamente el Código Civil y la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común.
En cuanto a las cuestiones litigiosas que surjan con relación a estos contratos, la jurisdicción competente será la contencioso-administrativa.
Ejemplos Prácticos de Contratos Administrativos Especiales
Algunos supuestos frecuentes de contratos administrativos especiales son:
- Gestión de escuelas infantiles públicas por fundaciones educativas: La Administración contrata con una fundación educativa la gestión de una escuela infantil pública, bajo condiciones administrativas específicas.
- Acuerdos de colaboración con entidades sociales para servicios de acogida o atención a víctimas: La Administración contrata con una entidad social la prestación de servicios de acogida o atención a víctimas, en el marco de sus competencias.
- Explotación de espacios culturales por asociaciones sin ánimo de lucro: La Administración contrata con una asociación sin ánimo de lucro la explotación de un espacio cultural, con condiciones específicas de uso público.
- Cesión de instalaciones municipales a clubs deportivos con condiciones específicas de uso público: La Administración contrata con un club deportivo la cesión de instalaciones municipales, estableciendo condiciones específicas de uso público.
Estos contratos permiten, por ejemplo, que una fundación educativa gestione un centro escolar municipal bajo condiciones administrativas, sin que se trate de una concesión de servicios.
Desafíos y Consideraciones en la Aplicación de Contratos Administrativos Especiales
Entre los principales retos en la aplicación de los contratos administrativos especiales destacan:
- Dificultad en la justificación jurídica de su carácter especial: Es necesario motivar adecuadamente la calificación del contrato como administrativo especial, justificando por qué no encaja en las categorías típicas.
- Riesgo de desnaturalización del contrato: Existe el riesgo de que se utilice esta figura para encubrir relaciones jurídicas distintas, como convenios de colaboración o subvenciones.
- Problemas en la fiscalización y control del cumplimiento: La falta de una regulación específica puede dificultar la fiscalización y el control del cumplimiento de estos contratos.
Controversias por el solapamiento con convenios de colaboración o subvenciones: La utilización de esta figura puede generar controversias sobre su verdadera naturaleza jurídica, especialmente cuando existe solapamiento con convenios, subvenciones o contratos patrimoniales.
Para minimizar estos riesgos, la mejor práctica consiste en acompañar siempre el expediente de contratación de:
- Un informe jurídico exhaustivo, que justifique de forma detallada la calificación del contrato como administrativo especial.
- Una memoria justificativa de necesidad, oportunidad e interés público, vinculada directamente a las competencias institucionales del órgano de contratación.
- Un análisis sobre la inaplicabilidad de los contratos típicos, exponiendo por qué el objeto no puede encajarse ni siquiera parcialmente en un contrato de servicios, suministro, obra o concesión.
Este enfoque garantiza la transparencia del procedimiento, refuerza la legalidad del acto administrativo, y aporta seguridad jurídica tanto para la Administración como para el contratista.
Conclusión: Importancia y Futuro de los Contratos Administrativos Especiales
El contrato administrativo especial es una figura esencial para dotar a las Administraciones Públicas de flexibilidad jurídica a la hora de contratar actividades que, por su especificidad o finalidad institucional, no pueden canalizarse a través de los contratos típicos recogidos en la LCSP.
Su utilización resulta especialmente adecuada en sectores sensibles o estratégicos como el educativo, cultural, social, asistencial o deportivo, en los que la colaboración con entidades sin ánimo de lucro y otros actores del tercer sector resulta clave para la prestación de servicios públicos.
Ahora bien, esa flexibilidad debe ejercerse con rigor técnico y jurídico. Una utilización incorrecta de esta figura puede derivar en:
- Impugnaciones judiciales.
- Informes desfavorables de órganos de control.
- Inseguridad jurídica para las partes.
En un contexto de creciente colaboración público-privada y expansión de los contratos con entidades del tercer sector, el contrato administrativo especial adquirirá un papel aún más relevante en los próximos años. Pero su consolidación dependerá de que se aplique con seguridad jurídica, motivación suficiente y pleno respeto a los principios esenciales de la contratación pública: libre concurrencia, igualdad, transparencia y eficacia.
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